金融風(fēng)險結(jié)構(gòu)已經(jīng)由過去主要是資本不足的風(fēng)險，過渡到一個資本不足和透明度不足的雙重風(fēng)險階段，這就需要對目前的監(jiān)管架構(gòu)做適時的調(diào)整金融腐敗背后的監(jiān)管真空

《中國新聞周刊》記者|賀斌

消失了一個多月的楊家才，在經(jīng)歷了各種版本的傳言后，還是出現(xiàn)在了中央紀(jì)委的紀(jì)律審查公告中。

5月23日傍晚，中央紀(jì)委發(fā)出一條消息，“中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會黨委委員、主席助理楊家才涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，目前正接受組織審查。”

這條消息并沒有引起太大的震動，早在一個多月前，關(guān)于楊家才被紀(jì)檢部門帶走的傳聞就已在坊間流傳，甚至有部分主流媒體特意報道出來，以較為肯定的語氣作出揣測。

隨著楊家才的落馬，作為金融監(jiān)管部門的“三會”各有部級高官因貪腐被抓，金融反腐工作正逐步走向深入。

金融領(lǐng)域成為腐敗高發(fā)區(qū)

今年以來，金融反腐的案件層出不窮，僅4月份就披露了4起金融系統(tǒng)腐敗大案：4月9日，前保監(jiān)會主席項俊波、中國進出口銀行北京分行原行長李昌軍被查。4月13日，中國民生銀行北京航天橋支行行長張穎被查，原總行副行長趙品璋也幾乎在同一天被帶走。4月21日，前深交所人員、曾任股票發(fā)審委員的馮小樹涉嫌違法買賣股票被查。

而在查處的對象中，不僅有監(jiān)管部門“高官”和金融機構(gòu)的“高管”，也有一般干部和普通員工。《中國新聞周刊》對中央紀(jì)委監(jiān)察部公布的信息進行梳理，據(jù)不完全統(tǒng)計，從2013年5月到2017年5月，四年間，僅在中央紀(jì)委網(wǎng)站通報的金融監(jiān)管官員和國有金融機構(gòu)工作人員就有35人，其中，包括原保監(jiān)會主席項俊波，原證監(jiān)會副主席姚剛、原證監(jiān)會主席助理張育軍，以及此次被通報的銀監(jiān)會主席助理楊家才在內(nèi)的監(jiān)管層官員有12人，銀行10人，保險公司4人，投資機構(gòu)7人，其他相關(guān)政府部門2人。

在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員喬梁看來，腐敗通常有三種類型：裙帶關(guān)系、內(nèi)幕交易和敲詐勒索。“這三類對于金融腐敗也是共通的。”他向《中國新聞周刊》解釋道，盡管金融領(lǐng)域給大家的印象是有很多的市場規(guī)則和嚴(yán)格的交易規(guī)則，但是畢竟還是一個掌握著大量資源的行業(yè)，腐敗的根源主要在于權(quán)力或資源的分配被一種壟斷的方式所掌控，因此，只要存在豐厚的利益分配，就可能產(chǎn)生腐敗，而且這種腐敗的機會是相當(dāng)大的。

“從目前暴露出來的金融領(lǐng)域腐敗案件來看，呈現(xiàn)出一些共同的特點。”中國政法大學(xué)反腐敗與廉政建設(shè)研究中心副秘書長于國旦向《中國新聞周刊》介紹，一是整個金融領(lǐng)域涉案人員多，發(fā)案數(shù)量大，而且可能存在一部分?jǐn)?shù)量較為龐大的隱案;二是涉及的罪名除較為傳統(tǒng)的受賄、挪用公款、貪污罪等職務(wù)犯罪外，涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的犯罪也逐步增多，如內(nèi)幕交易等;三是涉案資金大，影響范圍廣，危害極為嚴(yán)重;四是技術(shù)性、專業(yè)性強，隱蔽性強，查處難度大。

此外，犯罪人往往作案時間較長，并出現(xiàn)金融系統(tǒng)人員和微觀經(jīng)濟體人員相互勾結(jié)，共同作案的情況。領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)案率也有所增加。

“金融犯罪非常嚴(yán)重，觸目驚心，如不采取措施，可能影響經(jīng)濟穩(wěn)定，國家安全。”于國旦說。

實際上，中央早就對金融領(lǐng)域的反腐進行了部署。早在2014年3月，中央紀(jì)委啟動新一輪機構(gòu)調(diào)整，紀(jì)檢監(jiān)察室數(shù)量增至12個，其中第四監(jiān)察室對口的就是金融單位。2015年2月11日，在中央巡視工作動員部署會上，中央決定完成對中管金融企業(yè)巡視全覆蓋。當(dāng)年10月，中央第三輪巡視啟動，在31家被巡視單位中，有21家金融機構(gòu)，包括五大國有銀行在內(nèi)的14家中管金融企業(yè)和“一行三會”等監(jiān)管機構(gòu)。

證監(jiān)會原副主席姚剛、原主席助理張育軍就是在此時被通報接受調(diào)查的，銀行業(yè)協(xié)會原黨委書記王巖岫以及3名來自銀監(jiān)系統(tǒng)的官員也在不久之后被通報。從時間來看，和中央巡視的時間較為吻合。

四年來，中國的反腐逐漸向縱深發(fā)展，力度不斷加大，隨著金融系統(tǒng)貪腐案件不斷被查處，一些“金融老虎”“金融大鱷”接連落馬，反腐已經(jīng)從以政府機關(guān)為主的第一戰(zhàn)場，轉(zhuǎn)向以金融機構(gòu)為主的第二戰(zhàn)場。

就在4月9日下午，項俊波被查消息公布幾個小時后，中國政府網(wǎng)全文刊發(fā)了國務(wù)院總理李克強3月21日在全國廉政工作會議上的講話，似乎大有深意。李克強在會上指出，要嚴(yán)防金融風(fēng)險和腐敗，嚴(yán)厲打擊銀行違規(guī)授信、證券市場內(nèi)幕交易和利益輸送、保險公司套取費用等違法違規(guī)行為。“對個別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內(nèi)外勾結(jié)等非法行為，必須依法嚴(yán)歷懲處，以儆效尤。”

然而，在金融反腐過程中，作為金融監(jiān)管部門的一行三會，與紀(jì)檢監(jiān)察部門各自承擔(dān)了不同的職能。據(jù)了解，金融領(lǐng)域本身有自己的監(jiān)管機構(gòu)，在金融反腐中也發(fā)揮著重要作用，比如馮小樹的案件就是中央第7巡視組在對證監(jiān)會開展專項巡視期間，向證監(jiān)會移交的線索。案件從調(diào)查、審理到處罰，都是由證監(jiān)會完成。那么，該如何有效地分工，形成反腐合力?

喬梁認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察部門必須在腐敗發(fā)生后才能介入，而且還得有舉報才能開展調(diào)查，而金融監(jiān)管部門在事前就可以通過內(nèi)部監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)異常交易或其他違法行為，提前介入，將腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。

補齊監(jiān)管短板

隨著腐敗案件頻發(fā)，加強事前監(jiān)管、日常監(jiān)管也成為監(jiān)管部門的工作重心，特別是要從制度上補齊監(jiān)管短板，防患于未然。

今年3月2日，銀監(jiān)會主席郭樹清在履職3日的“首秀”中，用“牛欄里關(guān)貓”來比喻監(jiān)管制度的缺失，提出要及時彌補監(jiān)管短板，排查監(jiān)管制度漏洞，完善監(jiān)管規(guī)制。有媒體曾報道，他在上任后一個多月的時間里，找出銀監(jiān)會成立以來所有的監(jiān)管規(guī)則，從中尋找規(guī)則的短板。

3月末，銀監(jiān)會部署開展對“三違反”(違反金融法律、違反監(jiān)管規(guī)則、違反內(nèi)部規(guī)章)、“三套利”(監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利)和“四不當(dāng)”(不當(dāng)創(chuàng)新、不當(dāng)交易、不當(dāng)激勵、不當(dāng)收費)的專項治理工作。

4月7日，銀監(jiān)會對外表示，2017年上半年將組織全國銀行業(yè)集中進行市場亂象整治工作，以回歸本源、服務(wù)實體、防范風(fēng)險為目標(biāo)，重點對股權(quán)和對外投資、機構(gòu)及高管、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、人員、廉政風(fēng)險、監(jiān)管行為、內(nèi)外勾結(jié)違法、非法金融活動等十大方面進行整治。

4月7日、10日和12日，銀監(jiān)會先后出臺《關(guān)于提升銀行業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟質(zhì)效的指導(dǎo)意見》(4號文)、《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》(6號文)和《關(guān)于切實彌補監(jiān)管短板提升監(jiān)管效能的通知》(7號文)。在短短兩周內(nèi)，銀監(jiān)會根據(jù)風(fēng)險領(lǐng)域制定了7大行動方案，實行“一險一策”，推進重點領(lǐng)域的風(fēng)險防控。

保監(jiān)會在短期內(nèi)密集出臺了一系列政策。4月20日，保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步加強保險監(jiān)管維護保險業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的通知》;4月28日，又印發(fā)《關(guān)于強化保險監(jiān)管打擊違法違規(guī)行為 整治市場亂象的通知》。兩個文件直指虛假出資、公司治理亂象、資金運用亂象、產(chǎn)品不當(dāng)創(chuàng)新、銷售誤導(dǎo)、理賠難、違規(guī)套取費用和數(shù)據(jù)造假等八個方面的保險市場亂象，并部署開展專項整治。

此外，保監(jiān)會還加強了風(fēng)控和服務(wù)的制度建設(shè)：4月23日，保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步加強保險業(yè)風(fēng)險防控工作的通知》;4月26日，又調(diào)整《中國保監(jiān)會保險消費投訴情況通報》的口徑和內(nèi)容，并發(fā)布《保險公司章程指引》。

或許是由于此前險資進入資本市場，特別是股市，引發(fā)了極大爭議，保監(jiān)會開始從制度層面對險資投資方向進行引導(dǎo)，先后發(fā)布三個文件，分別推進險資支農(nóng)支小、支持實體經(jīng)濟，以及投資PPP項目等。

在加強監(jiān)管的同時，監(jiān)管層也加強了問責(zé)，對于違規(guī)者施以重罰，以示懲戒。

據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2017年一季度，銀監(jiān)會系統(tǒng)作出行政處罰485件，罰沒金額合計1.9億元，處罰責(zé)任人員197名，其中取消19人的高管任職資格，禁止11人從事銀行業(yè)工作。

同樣實行“強問責(zé)”的還有保監(jiān)會和證監(jiān)會。2月24日，保監(jiān)會也就前海人壽編制提供虛假材料、違規(guī)運用保險資金等違法事實，決定給予時任董事長姚振華撤銷任職資格并禁止進入保險業(yè)10年的處罰。

證監(jiān)會更是對馮小樹涉嫌違法買賣股票的行為開出了“天價罰單”，決定沒收其違法所得2.48億元，并頂格處以2.51億元罰款。同時，采取終身市場禁入措施。

此外，從3月中旬以來，證監(jiān)會還分別針對股票發(fā)行和持續(xù)信息披露等環(huán)節(jié)存在的虛假陳述等違法行為和次新股交易中的各類違法不當(dāng)行為，先后開展了兩次專項行動，調(diào)查工作已全面展開。

中國人民大學(xué)副校長吳曉求在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，金融監(jiān)管最重要的是制定規(guī)則，根據(jù)規(guī)則做出相應(yīng)的處罰，這樣人們就有預(yù)期，“我覺得給金融一個穩(wěn)定的預(yù)期非常重要，如果出臺一些缺乏前瞻性的措施，可能今天應(yīng)對某一個問題有效，過幾天卻會變成非常嚴(yán)重的阻礙力量。”

“現(xiàn)在看來，有的部門就采取了一些相對比較急的方式。”吳曉求對《中國新聞周刊》說。

一手抓金融反腐，一手抓金融安全

隨著金融反腐進入深水區(qū)，如何加強金融監(jiān)管，維護金融安全也成為監(jiān)管層需要解決的重點。

4月25日下午，中共中央政治局就維護國家金融安全進行第四十次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時指出，必須充分認(rèn)識金融在經(jīng)濟發(fā)展和社會生活中的重要地位和作用，切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實實把金融工作做好。

“金融安全目前對我們國家來說非常重要!金融安全的核心是不能出現(xiàn)系統(tǒng)性的金融危機，這是一個底線!”吳曉求說。

在他看來，這兩年實體經(jīng)濟增長緩慢，會對一些在高速增長時產(chǎn)生的貸款(包括發(fā)債)造成困難。再加上過去一段時期，金融業(yè)的創(chuàng)新非?？?，其中有一些背離了世界經(jīng)濟的需求，或者為實體經(jīng)濟的運行帶來了新的困難，包括資金成本的提高等，這些都是潛在的金融風(fēng)險。

“改進中國的金融體制，我們不能夠停下來或走回頭路，所以金融業(yè)的改革創(chuàng)新，既要成為金融體系安全、高效的目標(biāo)，更要讓實體經(jīng)濟的發(fā)展更有效率，這才是金融創(chuàng)新的重要目的，也是未來解決金融風(fēng)險重要的出發(fā)點。”吳曉求說。

由于中國金融業(yè)長期以來處于混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，加上金融創(chuàng)新不斷推進，監(jiān)管的盲區(qū)和真空地帶越來越多，成為金融改革的一項重點。2016年10月，國務(wù)院下發(fā)文件，在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;穿透式”監(jiān)管，即無論業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性，對跨界、交叉型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品進行監(jiān)管。

然而，作為金融領(lǐng)域的監(jiān)管者，一行三會對于行業(yè)的準(zhǔn)入和退出掌握著“生殺大權(quán)”，加上近年來反腐中，不乏監(jiān)管人員監(jiān)守自盜的案件，如何對監(jiān)管層進行監(jiān)督，將權(quán)力控制在制度的籠子里，也是今后反腐的重點?！?/p>

本文首發(fā)刊載于《中國新聞周刊》總第806期

聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán)