聚焦泉州第三部實體法

泉州市人大常委會推進創(chuàng)制性立法，出臺《泉州市中山路騎樓建筑保護條例》，發(fā)揮地方性法規(guī)對上位法的拾遺補缺作用——

守住鄉(xiāng)愁記憶 延續(xù)城市文脈

泉州網(wǎng)12月21日訊 (記者 顏雅婷)“一條中山路，半部泉州史”。泉州中心市區(qū)中山路的前身始建于唐代，是泉州從古代到現(xiàn)代轉(zhuǎn)折過渡的重要歷史見證，近代最繁華的連排式騎樓建筑商業(yè)街，入選首批“中國歷史文化街區(qū)”“中國十大歷史文化名街”。中山路兩側(cè)的騎樓建筑形成于上世紀20年代，為海外華僑回鄉(xiāng)所建，既結(jié)合了泉州民居傳統(tǒng)特色，又濃縮了南國建筑風(fēng)格，是多元文化交流融合、城市歷史文脈的重要載體。今年11月23日，《泉州市中山路騎樓建筑保護條例》(以下簡稱《條例》)獲省十三屆人大常委會第七次會議批準，將于2019年1月1日起正式施行。從此，歷經(jīng)近百年滄桑的騎樓建筑保護將有法可依、有章可循，邁入了法治化軌道。

習(xí)近平總書記指出，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”“文化自信是一個國家、一個民族最基本、最深沉、最持久的力量”。近年來，市委、市政府高度重視古城保護和發(fā)展，集中力量開展“古城雙修”工作。《條例》的出臺，有效對接該項工作，對弘揚優(yōu)秀歷史文化、堅定文化自信具有深遠意義。近日，泉州晚報記者走訪多名參與立法工作的相關(guān)人士，一同探尋這部法規(guī)背后的故事，為您挖掘立法亮點。

騎樓建筑是古城人民和海外僑親記憶鄉(xiāng)愁之所系 (陳曉東 攝)

立法背景

加強騎樓建筑保護 延續(xù)城市歷史文脈

“東西兩座塔，南北一長街”，其中“一長街”指的便是榮膺中國十大歷史文化名街的泉州中山路。對老泉州人而言，這條商業(yè)街承載著泉州的商脈、文脈，特別是騎樓建筑，更體現(xiàn)了中西方建筑文化的相互交流、碰撞與融合，體現(xiàn)了泉州人拼搏奮斗、愛國愛鄉(xiāng)和包容開放的精神，是古城人民和海外僑親記憶鄉(xiāng)愁之所系。

然而近年來，騎樓建筑年久失修、基礎(chǔ)設(shè)施落后、消防隱患多等問題日益凸顯，甚至出現(xiàn)倒塌、燒毀等情況，造成難以挽回的重大損失。市委、市政府和中山路居民、古城民眾、泉州百姓一樣“看在眼里、痛在心里”。

為回應(yīng)群眾關(guān)切，市人大常委會將騎樓建筑保護納入2018年立法計劃審議項目，希望通過地方立法，進一步規(guī)范騎樓建筑的保護及日常維護管理。更重要的是，通過立法保護古城的“根”與“魂”。分管立法工作的市人大常委會副主任曾巍說：“泉州人愛拼敢贏，這種打拼是時不我待的;然而他們的生活卻是閑適浪漫的，這兩種截然不同的狀態(tài)，都濃縮在一條中山路里。”騎樓廊道下，人們悠閑漫步，嘮嗑家常，或駐足聽雨;而廊道外的馬路上，匆匆而過的路人們，皆是鉚足了勁兒打拼前行。“這種氣質(zhì)，是根植于泉州人靈魂深處、代代相傳的精神。”他說，立法，不僅要保護騎樓建筑，更要留住文化，留住它的靈與魂。

立法過程

民主立法 回應(yīng)民生關(guān)切

今年3月份，市人大立法調(diào)研組帶著對騎樓建筑原住居民及其先輩的感恩以及對歷史文化、優(yōu)秀傳統(tǒng)的敬畏，到中山路居民家中走訪，“開門見山，打消老百姓的顧慮”。在面對面的溝通交流中，調(diào)研組與居民形成一個共識：從產(chǎn)權(quán)而言，騎樓建筑屬于私人擁有，但當騎樓建筑分列在中山路兩側(cè)，與周邊的騎樓建筑及其歷史環(huán)境要素共同形成了完整的歷史風(fēng)貌，它就成了泉州人民珍貴的共同記憶和獨特的歷史文化遺產(chǎn)，也因此，需要全社會來共同保護。

“對騎樓建筑立面要求修舊如舊，我們理解，但對內(nèi)部格局的修繕能否放寬限制?”針對騎樓建筑的修繕問題，受訪的居民吳女士提出了自己的想法。她認為，騎樓作為上世紀20年代的建筑物，多數(shù)建筑內(nèi)部保留著過去“前店面后倉庫、樓上住家”的建筑格局，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，舊時的建筑格局等無法滿足居民對舒適居住體驗的需求。“在對騎樓建筑修舊如舊的同時，是否為改善居住環(huán)境留有空間?”

帶著吳女士的問題，立法調(diào)研組多次與政府有關(guān)部門等進行探討，探索建立分類保護制度，將騎樓建筑分為重點保護和一般保護兩類，明確由專家根據(jù)歷史、文化藝術(shù)和科學(xué)價值以及完好程度對騎樓建筑進行評定，群眾根據(jù)評定情況，依法對騎樓建筑進行修繕。

在一次次的走街串巷、入戶走訪中，立法工作人員深入了解騎樓建筑現(xiàn)狀及居民最關(guān)切、最迫切需要解決的問題，并力圖通過立法解決保護難題。

“審批時限過長，能否加快審批?”受訪居民蔣老先生提出，希望提高騎樓建筑修繕、翻建的審批效率，及時保護受損的騎樓建筑。對此，立法工作人員組織規(guī)劃、住建部門進行專題論證，《騎樓條例》第十六條要求設(shè)立騎樓建筑修繕、翻建受理申請專門窗口，由相關(guān)部門集中統(tǒng)一辦理審批手續(xù)，并自受理申請之日起20個工作日內(nèi)完成所有審批事項。

如何讓人民有更多的獲得感，始終為立法工作人員所關(guān)注和思考。面對騎樓建筑的產(chǎn)權(quán)人、代管人、商鋪店主提出的一個又一個現(xiàn)實而迫切的問題，立法工作人員堅持問題導(dǎo)向，通過具體的法規(guī)制度精準對接群眾所盼、民心所向，直面群眾改善人居環(huán)境的合理需求，使立法更接地氣，努力實現(xiàn)“見人見物見生活”的文化活態(tài)傳承。

字斟句酌 反復(fù)論證修改

說起《條例》的主要制度，全程參與的市人大常委會立法工作人員如數(shù)家珍，而回顧起《條例》制定過程，大家坦言十分不容易。

從最初確定《條例》名稱便引發(fā)爭議，出現(xiàn)兩種聲音：一種認為，中山路騎樓建筑地處鯉城區(qū)，建議名稱應(yīng)加入“鯉城區(qū)”三個字，改為“泉州市鯉城區(qū)中山路騎樓建筑保護條例”;另一種則表示，中山路是中國十大歷史文化名街，眾所周知，不會產(chǎn)生誤解，無需再強調(diào)其所在轄區(qū)。在座談會上，雙方各執(zhí)一詞，最終，立法工作人員考慮“中山路騎樓建筑雖在鯉城區(qū)，但又是泉州具有代表性的重要歷史文化遺產(chǎn)，約定俗成稱之為‘泉州市中山路騎樓建筑’;且第二條已經(jīng)明確規(guī)定了騎樓建筑的保護范圍，從立法技術(shù)規(guī)范角度出發(fā)考慮，條例名稱為‘泉州市中山路騎樓建筑保護條例’更好。”

為推進精細化立法，立法工作人員對每一條法規(guī)規(guī)定都反復(fù)打磨推敲，力求精益求精。《條例》在對騎樓建筑進行概念界定時，是否加入“五腳架”、“雨腳架”，是討論的焦點問題。有的人認為，加入“五腳架”、“雨腳架”更能彰顯地方立法特色。對此，立法工作人員與古城保護專家經(jīng)過反復(fù)溝通論證，認為“五腳架”、“雨腳架”現(xiàn)已經(jīng)廣泛用于閩南地區(qū)的一些其他建筑，從立法科學(xué)、嚴謹、審慎的角度出發(fā)，不宜在法規(guī)中用“五腳架”、“雨腳架”界定騎樓建筑。

據(jù)悉，整個立法過程對《條例》內(nèi)容、主要制度設(shè)計、條文表述等諸多問題的探討、修改達上百次之多，可謂字斟句酌。更有甚者，為與省人大常委會法工委進行及時有效溝通，“就幾處條文的修改，就打了三個多小時的電話，反復(fù)溝通論證”。正是在一次又一次精益求精的打磨中，《條例》一稿比一稿更趨成熟、完善。

立法亮點

創(chuàng)制性立法 獲全票通過

“這是非常不容易的一次全票。”繼8月30日，《條例》提交市人大常委會會議表決獲得全票通過后，11月23日，省十三屆人大七次會議全票通過關(guān)于批準《條例》的決定，充分體現(xiàn)了省、市兩級人大常委會全體組成人員對《條例》的認可與肯定。有的省人大常委會法制委委員說，這是一個“高度認可的法規(guī)”。這讓立法工作人員激動不已，“《條例》在立法過程中實現(xiàn)了一大突破，即探索實現(xiàn)了保障居民合法權(quán)益和保護建筑承載的社會共享文化價值二者之間的有機統(tǒng)一，為其他城市古城保護提供了有益借鑒。”

立法工作人員介紹，大部分的騎樓建筑屬歷史風(fēng)貌建筑，其保護等級低于文物、歷史建筑，上位法對此類建筑保護沒有規(guī)定，其他地市也沒有保護騎樓建筑的比較完整的法規(guī)可供參考。“但從我市客觀實際出發(fā)，這些騎樓建筑年久失修亟須保護，立法保護迫在眉睫。”為此，市人大常委會發(fā)揮地方立法優(yōu)勢，因地制宜解決泉州本地騎樓建筑保護的特有問題，探索創(chuàng)制性立法，發(fā)揮了地方性法規(guī)對上位法的拾遺補缺的作用。

曾巍說，騎樓建筑保護立法與《海絲條例》、《內(nèi)溝河條例》最大的不同，在于中山路多數(shù)騎樓建筑屬私人所有，“連排的騎樓建筑與周邊環(huán)境要素形成完整歷史風(fēng)貌，其附著于騎樓建筑之上的歷史文化價值，為社會共享。”正是由于這一雙重屬性特征，根據(jù)物權(quán)法第二條和第七條，權(quán)利人使用、修繕騎樓建筑應(yīng)當在不減損歷史文化價值的前提下行使;政府應(yīng)承擔(dān)保護職責(zé)，若權(quán)利人未能履行保護義務(wù)，應(yīng)當積極采取保護措施。為此，《條例》將“正確處理保障居民合法權(quán)益和保護社會共享歷史文化遺產(chǎn)的關(guān)系”作為立法原則，運用法治思維把法理、事理、情理有機結(jié)合起來，這是這部法規(guī)最鮮明的價值導(dǎo)向。

凝聚合力 與政府良性互動

在立法過程中，市人大常委會與市政府良性互動，形成了推進法規(guī)制定和實施的強大合力。

在法規(guī)起草階段，市規(guī)劃局和市法制辦在起草和審查過程中多次邀請市人大常委會環(huán)城工委、法工委參加調(diào)研論證，爭取形成共識。在法規(guī)進入審議后，市人大常委會法工委邀請市法制辦、市規(guī)劃局及其他相關(guān)部門選派專人全程配合草案的修改論證，充分借助相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢。

今年5月份，在前往海南海口、四川成都、閬中學(xué)習(xí)考察后，立法調(diào)研組及時形成調(diào)研報告，除梳理分析《條例》擬將借鑒的立法經(jīng)驗外，還匯總了上述城市關(guān)于騎樓建筑以及古城保護的特色做法，供市政府參考。

“法規(guī)的實施時間雖然在明年，但一些實施前的基礎(chǔ)性準備工作卻可以提前著手落實。”在法規(guī)草案相對成熟時，立法調(diào)研組建議市政府先期著手落實法規(guī)實施前的相關(guān)基礎(chǔ)性準備工作，實現(xiàn)人大立法與政府保護工作的同向同步。而針對群眾集中反映但不宜通過立法解決的問題，建議市政府抓緊搶救瀕臨損毀的騎樓建筑、制定保護指南等，真正做到民有所呼、我有所應(yīng)。