原標(biāo)題：“新區(qū)域主義”視角下的大都市區(qū)空間治理探索——環(huán)泉州灣大都市區(qū)的空間治理實踐

黃世清（前排右二）在調(diào)研現(xiàn)場

編者按

伴隨城市化水平提高帶來的經(jīng)濟(jì)與空間擴(kuò)張，以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、建設(shè)空間連綿、突破區(qū)劃限制為主要特征的特殊城市功能區(qū)域——大都市區(qū)開始廣泛出現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，由于大都市區(qū)在全球競爭網(wǎng)絡(luò)中的樞紐節(jié)點位置，傳統(tǒng)意義上的城市競爭正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠖际袇^(qū)之間的競爭，大都市區(qū)在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會認(rèn)同中的重要性不斷凸顯。

作為一個將長期存在并且不易求解的難題，世界各國的大都市區(qū)空間治理都尚處于以實踐探索為主的發(fā)展階段。本文通過總結(jié)國內(nèi)外大都市區(qū)空間治理理論演進(jìn)，梳理“新區(qū)域主義”視角下的大都市區(qū)治理機(jī)制，并以環(huán)泉州灣大都市區(qū)為例，對“新區(qū)域主義”理念影響下的大都市區(qū)空間治理實踐進(jìn)行探索，旨在為我國其他地區(qū)開展大都市區(qū)空間治理工作提供一定借鑒。

(文/泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長、總規(guī)劃師　黃世清)環(huán)泉州灣大都市區(qū)由鯉城區(qū)、豐澤區(qū)、洛江區(qū)、泉港區(qū)、臺商投資區(qū)等5個泉州市轄區(qū)和晉江市、石獅市、惠安縣、南安市(部分)等4個泉州市轄縣市構(gòu)成，截至2015年，環(huán)泉州灣大都市區(qū)共有常住人口672萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值5222億元，是泉州市城鎮(zhèn)建設(shè)最為集中和經(jīng)濟(jì)活動最具活力的區(qū)域。

在保持了近20年的高速經(jīng)濟(jì)增長之后，隨著區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)空間的融合連綿，環(huán)泉州灣大都市區(qū)也開始面臨與國內(nèi)其他都市化地區(qū)相似的問題——因為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響下的區(qū)域治理多中心化，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部空間發(fā)展缺乏協(xié)同，影響整個環(huán)泉州灣大都市區(qū)發(fā)展能級的提升。

因為行政體制原因，泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門雖然是市一級行政主體，但規(guī)劃行政許可權(quán)限僅局限于市轄五區(qū)和代管開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，對晉江、南安、石獅等下轄縣市，并不具備行政管理權(quán)限。

由于缺乏垂直管理體系架構(gòu)，導(dǎo)致在環(huán)泉州灣大都市區(qū)的發(fā)展過程中，即便市級政府擁有較為清晰的區(qū)域性規(guī)劃設(shè)想，但囿于規(guī)劃行政事權(quán)的限制，也往往難以一以貫之，大量區(qū)域性規(guī)劃淪為藍(lán)圖設(shè)想。

存在問題

區(qū)域內(nèi)部競爭加劇 規(guī)劃內(nèi)容傳遞失效

行政主體之間在發(fā)展導(dǎo)向上的重構(gòu)問題，直接導(dǎo)致環(huán)泉州灣大都市區(qū)內(nèi)部發(fā)展競爭強(qiáng)度大于合作強(qiáng)度，使得區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展資源空間錯位、分布失衡、力量分解，最終不僅導(dǎo)致任何一方都未獲益，還直接其他地區(qū)在環(huán)泉州灣大都市區(qū)自身內(nèi)耗過程中獲益。

環(huán)泉州灣大都市區(qū)內(nèi)部商務(wù)功能區(qū)的建設(shè)是內(nèi)耗問題的最佳例證——為優(yōu)化和提升城市功能，環(huán)泉州灣大都市區(qū)各行政主體均提出了建設(shè)商務(wù)功能區(qū)的發(fā)展設(shè)想。其中，泉州市區(qū)提出建設(shè)東海總部基地、江南總部基地、百崎湖金融中心等商務(wù)功能區(qū)，晉江市提出建設(shè)濱江商務(wù)區(qū)、石獅市提出建設(shè)環(huán)灣現(xiàn)代商務(wù)服務(wù)中心，總計要在980平方公里的中心城區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)五處市級商務(wù)中心。由于需求有限和建設(shè)分散，五處商務(wù)中心均處于有名無實的建設(shè)狀態(tài)，與此同時，鄰近城市廈門的觀音山總部基地發(fā)展規(guī)模卻在不斷壯大，泉州本土企業(yè)總部基地向廈門外遷趨勢還在加快。

從數(shù)量上來看，環(huán)泉州灣大都市區(qū)范圍內(nèi)的各類規(guī)劃數(shù)量眾多，但從實施情況來看，卻仍面臨諸多問題。

橫向各行政區(qū)規(guī)劃缺乏協(xié)同。梳理泉州市與各縣市的現(xiàn)行城市總體規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，各行政主體之間在城市性質(zhì)、城市職能、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定與選擇上，均存在不同程度的重疊、雷同、沖突，以城市職能為例，泉州市、晉江市、石獅市均強(qiáng)調(diào)打造對臺合作基地或先行區(qū);在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇方面，紡織鞋服、高端裝備制造、電子信息、印刷包裝等也是各發(fā)展主體均強(qiáng)調(diào)要重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型。

縱向上下層次規(guī)劃傳遞失效。根據(jù)2008版城市總體規(guī)劃預(yù)測數(shù)據(jù)，2030年規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)常住人口總規(guī)模約為680萬人，而實際各縣市總體規(guī)劃拼合后，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)常住人口規(guī)模高達(dá)1029萬人，是2008版總體規(guī)劃預(yù)測的1.5倍。受人口規(guī)模突破的影響，各下位總體規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模也與總體規(guī)劃調(diào)控預(yù)期存在較大差異，規(guī)模管控的突破也直接導(dǎo)致在增量擴(kuò)張式規(guī)劃下的建設(shè)用地低效蔓延和生態(tài)空間侵蝕問題。

根據(jù)中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃整合工作數(shù)據(jù)顯示，已有控制性詳細(xì)規(guī)劃在未全覆蓋總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)區(qū)域的情況下，人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到374.0萬人，超出2008版總體規(guī)劃預(yù)測的中心城區(qū)全部的常住人口規(guī)模約94.0萬人;其中在各組團(tuán)人口規(guī)模控制上，控規(guī)也與總體規(guī)劃的導(dǎo)控方向存在一定偏差。